畸形議會與失能管治:讀《港式法團主義:功能界別25年》

Dec 07, 2020

香港民主派數十年來一直認爲,立法會功能界別議席不民主,理應取消,並以全面直選取而代之。然而,功能界別改革步伐緩慢,更遑論全面取消。馬嶽教授2013年所撰《港式法團主義:功能界別25年》,探討了這個選舉模式的前因後果,對於瞭解香港政治殊有幫助。

歷史上,香港議會的組成,從來不是香港人可以決定。不論英殖政府還是中共政權,出於政治考慮,都需要吸納社會上各個利益集團的代表,來維持管治穩定以及認受性。當中,功能組別「選舉」正是九七之後,作為籠絡尤其工商界等社會精英的方法之一。事實上,殖民者與工商界結爲聯盟,乃是各取所需:殖民者透過賦予工商界政治影響力,換取管治穩定;工商界則受惠於傾向他們的政策,成爲既得利益者。如此平衡,令香港民主化的步伐難以開展,因爲雙方都能預視到民主化有可能對自身利益有害。

當然,按民主選舉「普及而平等」的原則衡量,功能界別選舉極不民主。首先,功能界別選舉(尤其2012年前)投票權只限於少數選民手上,投票權誰屬由行政機關決定。再者,功能界別選舉票值嚴重不均,違反平等原則。退一步而言,以功能而非地域作爲選舉的基礎,本身並無不當。有學者認爲,這種代表制度能更有效反映社會利益。不過,這種設想未免流於理想化。一方面,以功能作分類本身極其困難:如何確保各行各業都有代表?人多的行業抑或對經濟貢獻較大的行業應獲得較多議席?如何處理行業內部的不同利益?(例如醫學界就有中西醫之分、公營醫院醫生與私營醫院醫生之分。)另一方面,相比劃分地域,劃分功能令行政機關影響選舉的空間大增。劃分功能以及界定選民資格並無客觀標準,其方式也難以挑戰。

功能界別除了理論上站不住腳,其實踐也爲香港政治帶來不少隱患。香港政黨政治發展緩慢,其中一個原因是功能界別選舉中,選民多以業界利益爲先,令政黨背景反而成爲包袱。業界利益與政黨立場衝突,容易造成黨紀鬆散。另外,功能界別議員着重界別利益,令政府關注的重點向各個界別傾斜。再者,部分功能界別議員疏於問政,無法實踐議員貢獻專業知識以及監察政府施政的作用。加上立法會分組點票的設計,令議會分裂程度增加、影響力減弱,政府法案和撥款均難以在議會改動。

政權有意把「行政立法關係惡劣」歸咎於民主派不「合作」,不但是本末倒置,更是蓄意忽略了制度設計的影響。政權爲了組成管治聯盟,要與利益集團交換利益,安排席次;但同時又堅持「行政主導」,利用制度設計弱化議會。政黨難以在政策層面「成功爭取」,自然要奮力批評政府,以爭取政績。既不是民選,也不聆聽民意的行政機關硬要凌駕於部分民選的立法機關,關係何以良好?再者,官商勾結的邏輯十分清楚:界別利益與政治支持的交換,維繫一個政策傾斜的管治聯盟,犧牲的正是普羅大衆的福祉。

放眼未來,一個自由的香港,容不下功能界別,容不下官商勾結。要達致良好的管治,由構建政治制度開始。普選議會,割破利益網絡,匡正政策重心,只是其中一部分。在此之前,我們要努力奮鬥。



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